In het eerste deel van onze drieluik hebben wij de op handen zijnde AMvB reële prijs Jeugdwet onder de loep genomen.¹ Daarnaast hebben wij het verschil in speelveld tussen de Wmo 2015 en de Jeugdwet geduid aan de hand van een vijftal karakteristieken van de Jeugdwet. Aan het slot van ons artikel hebben wij gemeenten als tip meegegeven om ruim voorafgaand aan de inkoop- of aanbestedingsprocedure de gewenste kwaliteit van de uit te vragen jeugdhulp te bepalen en daarover vervolgens met aanbieders in gesprek te gaan. De gewenste kwaliteit is immers het vertrekpunt voor het vaststellen van reële tarieven. Maar in gesprek gaan met aanbieders over de gewenste kwaliteit en passende tarieven, hoe doe je dat?

In dit tweede deel van ons drieluik zetten wij uiteen hoe het gesprek met aanbieders in de praktijk het beste kan worden vormgegeven.² Voordat wij daarop ingaan, stippen wij kort de onderzoeks- en informatieplicht van gemeenten aan en gaan wij in op de lessons learned uit de ervaringen met de AMvB reële prijs Wmo 2015.

Onderzoeks- en informatieplicht gemeenten

Om reële tarieven vast te kunnen stellen, moeten gemeenten zorgvuldig en deugdelijk kostprijsonderzoek (laten) uitvoeren. Dit is de onderzoeksplicht van gemeenten. Bij het kostprijsonderzoek moet rekening worden gehouden met de kostprijselementen zoals deze zullen worden opgenomen in de AMvB reële prijs Jeugdwet. Naar verwachting zal de AMvB geen concrete regels bevatten over de wijze waarop gemeenten aan het onderzoek invulling moeten geven. Op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel wordt wel van gemeenten verlangd dat zij – na het uitgevoerde kostprijsonderzoek – uit eigen beweging inzichtelijk maken hoe zij tot de vastgestelde tarieven zijn gekomen. Dit is de informatieplicht van gemeenten. Uit een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 10 juni 2021 blijkt dat het vereiste inzicht al tijdens en in het kader van de inkoopprocedure moet worden gegeven.³ Alleen zo kunnen geïnteresseerde zorgaanbieders, vóórdat zij moeten beslissen of zij zich willen inschrijven, nagaan of de vastgestelde tarieven reëel zijn. De bevindingen uit het kostprijsonderzoek moeten dus goed worden gedocumenteerd, wat een zorgvuldige voorbereiding en uitvoering van het kostprijsonderzoek vergt.

Evaluatie AMvB reële prijs Wmo 2015: doorbreken gebrek aan wederzijds vertrouwen

Als het gaat om gesprekken met aanbieders kunnen ook lessen worden getrokken uit de ervaringen met de AMvB reële prijs Wmo 2015. Uit de in 2020 uitgevoerde evaluatie van deze AMvB blijkt dat de gesprekken tussen gemeenten en aanbieders vooral over kostprijselementen en tarieven gaan, maar nog te weinig over de gewenste kwaliteit.⁴ Een ander belangrijk verbeterpunt is dat de gesprekken in veel gevallen nog worden gehinderd door een gebrek aan vertrouwen in elkaars motieven en onderbouwingen.⁵ Ditzelfde geldt voor de gesprekken over jeugdhulp. Gemeenten en aanbieders wijzen in de praktijk nog regelmatig naar elkaar: gemeenten vinden dat aanbieders weinig transparant zijn in de kosten van bijvoorbeeld overhead en aanbieders menen dat gemeenten de tarieven niet transparant genoeg vaststellen. Maar waar twee kijven hebben vaak twee schuld. Het gebrek aan wederzijds vertrouwen moet dus gezamenlijk worden doorbroken, maar hoe? Het begint in onze optiek bij het doorlopen van een zorgvuldig en transparant proces, waarin gemeenten en aanbieders met elkaar in dialoog gaan over de gewenste kwaliteit en uiteindelijk een daarbij passende prijs.

Wanneer in gesprek gaan over tarieven?

Zoals wij in het eerste deel van ons drieluik hebben aangegeven, is voor een goed gesprek tussen gemeenten en aanbieders over tarieven nodig dat gemeenten de gewenste kwaliteit van de uit te vragen jeugdhulp al concreet hebben vastgesteld. Op voorhand moet duidelijk zijn welke beleids- en/of transformatiedoelen met de inkoop worden nagestreefd, welke kwaliteit van zorg wordt verlangd en hoe zich dit vervolgens vertaalt naar concrete zorgproducten en kwaliteitseisen. Pas dan is het mogelijk om een passend tarief te stellen.

In de praktijk zien we regelmatig dat het échte gesprek met aanbieders over de gewenste kwaliteit en de vertaling daarvan naar concrete zorgproducten en tarieven pas plaatsvindt ten tijde van het kostprijsonderzoek. Dat is wat ons betreft te laat. Wij raden gemeenten aan het gesprek met aanbieders over de gewenste kwaliteit ruim een jaar voor de beoogde ingangsdatum van de nieuwe overeenkomsten te voeren. Deze gesprekken zijn in een ideale situatie onderdeel van de overlegtafels die gemeenten periodiek met aanbieders hebben; op die manier hangen de gesprekken niet teveel af van een moment voorafgaand aan een aanbesteding. Het vroegtijdige gesprek over kwaliteit schept helderheid richting aanbieders en voorkomt (onnodige) discussies en interpretatieverschillen over de beoogde kwaliteit achteraf.

Is de gewenste kwaliteit eenmaal vastgesteld, dan kunnen het daadwerkelijke kostprijsonderzoek en de gesprekken met aanbieders over de kostprijselementen zoals opgenomen in de AMvB plaatsvinden. De doorlooptijd van een gedegen kostprijsonderzoek (incl. dialoog) is ongeveer twee maanden. Maar: hoe meer informatie er nodig is, hoe langer de doorlooptijd wordt. Bovendien vraagt het onderzoeken van kostprijzen en het uiteindelijk vaststellen van tarieven binnen de Jeugdwet meer tijd dan binnen de Wmo 2015 (zie hiervoor ons eerste artikel). De resultaten van het kostprijsonderzoek en de gesprekken met aanbieders kunnen worden gebruikt bij de vaststelling van de daadwerkelijke tarieven.

Uit uitspraken van de rechter volgt dat niet alleen een reële prijs moet worden betaald bij aanvang van de overeenkomst, maar ook bij een eventuele verlenging daarvan. Een verlenging wordt namelijk als een nieuw ijkmoment beschouwd om te bezien of de prijzen nog steeds reëel zijn.⁶ Dit betekent dat gemeenten voorafgaand aan een eventuele verlenging van de overeenkomst opnieuw zullen moeten onderzoeken of de tarieven nog steeds reëel zijn. Als dat niet zo is, dan is eerst nieuw kostprijsonderzoek noodzakelijk.

Er bestaat daarentegen geen rechtstreekse wettelijke regeling die gemeenten ertoe dwingt de reeds vastgestelde (reële) tarieven – bovenop de indexeringsregeling – tussentijds, gedurende de initiële looptijd van de overeenkomst, naar boven bij te stellen. Dit neemt niet weg dat er andere (politieke, strategische of praktische) redenen kunnen zijn om de vastgestelde tarieven te verhogen als zou blijken dat de prijzen niet meer reëel zijn.

Hoe voer je het gesprek over tarieven?

Bij het voeren van het juiste gesprek met aanbieders over de tarieven zijn de volgende zaken van belang:

• Het vaststellen van de informatiebehoefte: welke informatie is al beschikbaar en welke informatie moet nog worden opgehaald bij marktpartijen?
• De selectie van aanbieders: met wie voer je het gesprek?
• Het gebruik van een rekentool: niet het enige middel om tarieven te onderbouwen.
• Vaststellen van de informatiebehoefte.

Allereerst moeten gemeenten vaststellen wat hun informatiebehoefte is. Dat begint bij de vraag welke informatie met betrekking tot de tarieven nu al voor handen is binnen de gemeente. Als een gemeente de huidige tarieven recent heeft laten onderbouwen aan de hand van zorgvuldig kostprijsonderzoek, dan kunnen de bevindingen van dat onderzoek mogelijk voor nieuwe tariefonderbouwingen worden gebruikt. Uiteraard moet dan wel rekening worden gehouden met indexatie en zal moeten worden nagegaan of er tussentijds veranderingen zijn opgetreden die nopen tot bijstelling. Daarnaast is het verstandig om te bezien welke beleids- en transformatiedoelen (veranderingen) de gemeente voor ogen heeft. Wordt het zorglandschap en de producten die daarbij horen anders ingedeeld of afgebakend of blijft alles hetzelfde? Ook deze vragen hebben impact op het kostprijsonderzoek en de hoogte van de tarieven.

Vervolgens moeten gemeenten onderzoeken welke informatie aanvullend nodig is. Daarbij is het vooral van belang om de beleids- en transformatiedoelen zo concreet mogelijk te vertalen naar duidelijke kwaliteitseisen en deze te toetsen bij aanbieders. Een proces dat het beste in dialoog kan worden gevoerd: aanbieders hebben immers zelf het best inzichtelijk welke consequenties de gestelde beleids- en transformatiedoelen in de praktijk hebben en of de wensen van de gemeente haalbaar zijn. Ook kan een dergelijke dialoog voorkomen dat er ‘grijze’ gebieden ontstaan. Zo kan getoetst worden of de gemeenten en aanbieders wel hetzelfde beogen en bedoelen en of de uitvraag concreet genoeg is.

Een veelgehoorde metafoor is het schilderen van een huis. Als je aan een schilder vraagt of hij je huis wil schilderen, dan is het voor hem moeilijker een prijs vast te stellen dan wanneer je aangeeft dat je je kozijnen wilt laten restaureren, schuren, twee keer in de grondverf wilt laten zetten en ze vervolgens één keer in een specifieke grijstint wilt laten schilderen. Ditzelfde geldt voor zorgproducten: hoe concreter de kwaliteit is vastgesteld, hoe makkelijker het wordt om een passend tarief vast te stellen.

Denk bijvoorbeeld aan de intensiteit van de begeleiding (aantal uren begeleiding per etmaal, week of maand) of de gewenste functiemix (de mix van in te zetten mbo-, hbo- en wo-professionals). Als hierover niet voldoende duidelijkheid bestaat, dan leidt dit in de praktijk tot interpretatieverschillen en dus tot (te) grote bandbreedtes bij een kostenuitvraag. Het gesprek hierover leidt ertoe dat er betere en bruikbare informatie uit het kostprijsonderzoek voortkomt.

Na het vaststellen van de voor handen zijnde en nog benodigde informatie, de dialoog met aanbieders en het maken van keuzes op het gebied van kwaliteitseisen, kunnen gemeenten een kostenuitvraag (laten) doen onder aanbieders, in de vorm van een kostprijsonderzoek. Hiermee kunnen gemeenten de nog ontbrekende informatie bij aanbieders ophalen. In de uitvraag kan reeds beschikbare informatie (zoals normen voor innovatie en marge) vooraf worden ingevuld, zodat aanbieders weten dat op deze componenten reeds keuzes zijn gemaakt. De informatie uit het kostprijsonderzoek kan daarnaast verrijkt worden met overige informatie die is voortgekomen uit de inhoudelijke dialoog met aanbieders, cao-informatie en eventueel beschikbare benchmarkgegevens.

De selectie van aanbieders: met wie voer je het gesprek?

Met welke aanbieders de dialoog wordt gevoerd en bij wie er een kostenuitvraag wordt gedaan, hangt onder meer af van de manier waarop gemeenten jeugdhulp contracteren. Bij een procedure op basis van open house wordt vaak een groot aantal aanbieders gecontracteerd. In dat geval is het verstandig om een brede selectie van aanbieders te consulteren. Uiteindelijk gaat het er om dat er informatie wordt opgehaald bij een representatieve selectie van aanbieders. Dat betekent dat er naast de grote strategische partners ook bij kleine en nieuwe (niet-gecontracteerde) aanbieders informatie moet worden opgehaald.

Het gebruik van een rekentool: niet het enige middel om tarieven te onderbouwen

In de praktijk zijn verschillende rekentools beschikbaar die als hulpmiddel voor de berekening van tarieven kunnen worden gebruikt. Er is, in tegenstelling tot hulp bij huishouden en begeleiding binnen de Wmo, nog geen normstellend model ontwikkeld voor de Jeugdwet. De keuze voor een passend model is dus aan gemeenten. In uitspraken van de rechter is uitgemaakt dat het gebruik van een rekentool niet verplicht is, maar wel als objectiveerbaar hulpmiddel kan dienen om tot de vaststelling van reële tarieven te komen. Naast het gebruik van een rekentool om de kostprijzen inzichtelijk te maken, zijn er ook andere bronnen om de tarieven mee te onderbouwen. Bijvoorbeeld op basis van dialooggesprekken, benchmarkgegevens, overige openbare informatie of een combinatie hiervan. Wij raden aan om altijd meerdere informatiebronnen te combineren, om zo de beschikbare en ontvangen kostprijsinformatie zorgvuldig te kunnen valideren en verifiëren.

Indien gemeenten gebruik maken van kostprijsonderzoek voor de onderbouwing van tarieven, doen zij er goed aan op voorhand na te denken over heldere uitgangspunten en definities. Dit om grote interpretatieverschillen van de verschillende uit te vragen kostprijselementen (zoals overhead en productiviteit) en variërende wijzen van administreren (bijvoorbeeld sociale lasten en reiskosten) te voorkomen. Indien heldere uitgangspunten en definities ontbreken, kan dit leiden tot ongewenste grote bandbreedtes in het kostprijsonderzoek, waardoor appels met peren worden vergeleken. De bruikbaarheid van het kostprijsonderzoek blijft dan ook sterk afhankelijk van de mate van zorgvuldigheid van het doorlopen proces en de kwaliteit van het gesprek over de kosten tussen gemeenten en aanbieders.

Tot slot

In het volgende en tevens laatste deel van onze drieluik gaan wij in op het daadwerkelijk vaststellen en onderbouwen van het tarief.

1. Lees hier het eerste deel: Wat betekent de AMvB reële prijs Jeugdwet voor gemeenten? (Deel I). Het is op dit moment nog niet bekend wanneer de AMvB reële prijs Jeugdwet precies in werking treedt. Dit zal afhangen van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel ‘Maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015’. Het wetsvoorstel is ten tijde van het schrijven van dit artikel in behandeling bij de Tweede Kamer. De plenaire behandeling zal naar verwachting plaatsvinden in week 8 van 2022.
2. De tips die wij in dit artikel aan lezers meegeven, kunnen eveneens door gemeenten worden gebruikt in gesprekken met aanbieders over maatschappelijke ondersteuning op basis van de AMvB reële Prijs Wmo 2015.
3. Vzr. Rb. Midden-Nederland 10 juni 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:2420, JAAN 2021/139 m.nt. mr. S.B. Groenwold, r.o. 3.7.
4. Zie Eindrapport evaluatie AMvB reële prijs Wmo 2015 d.d. 5 juni 2020, opgesteld door Berenschot in opdracht van het ministerie van VWS + bijbehorende Kamerbrief d.d. 5 juni 2020 met kenmerk 1690988-205396-DMO.
5. Idem.
6. Zie bijvoorbeeld Hof Arnhem-Leeuwarden 21 januari 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:437, r.o. 5.14.

Co-auteur: Jaap Meijer