Vorige week verscheen er voor het eerst een uitspraak waarin de vorderingen van een zorgaanbieder tot aanpassing van het door gemeenten gehanteerde tarief zijn afgewezen. Het gaat om de uitspraak van de voorzieningenrechter te Limburg van 24 november 2020¹, waarin een inkoopprocedure voor hulp bij het huishouden van vier gemeenten in het zuiden van het land centraal staat. Wat was er precies aan de hand en waarom werden de gemeenten in deze zaak wél in het gelijk gesteld?

Kern van het geschil

De gemeenten Brunssum, Simpelveld, Voerendaal en Landgraaf (hierna: ‘de gemeenten’) hebben in de zomer van dit jaar een inkoopprocedure voor hulp bij het huishouden op basis van een per gemeente af te sluiten raamovereenkomst in de markt gezet. Uit de offerteaanvraag blijkt dat de gemeenten voor het jaar 2021 een combinatietarief van €29,59 voor hulp bij het huishouden hebben vastgesteld.

Bijlage 8 van de offerteaanvraag bevat de (door VNG en ActiZ ontwikkelde) rekentool voor hulp bij het huishouden, die is gebaseerd op de CAO VVT 2019-2021. Met behulp van deze rekentool hebben de gemeenten de kostprijs voor hulp bij het huishouden bepaald. Bij nota van inlichtingen zijn verschillende vragen over de door de gemeenten gehanteerde percentages en bedragen in de rekentool gesteld. Ter beantwoording van deze vragen hebben de gemeenten aangegeven dat zij – mede op basis van de input van diverse, lokale zorgaanbieders – tot een verantwoorde generieke invulling van de rekentool zijn gekomen en daarmee (in hun optiek) tot de vaststelling van een toekomstbestendige, controleerbare en reële kostprijs.

Stichting Meandergroep Zuid-Limburg (hierna: ‘Meander’) kon zich met het combinatietarief van €29,59 voor hulp bij het huishouden niet verenigen en is een kortgedingprocedure gestart. Meander vindt het tarief te laag en niet goed onderbouwd.

Het standpunt van Meander komt er in de kern op neer dat het door de gemeenten uitgevoerde kostprijsonderzoek niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het kostprijsonderzoek is volgens haar niet zorgvuldig en transparant uitgevoerd, onder meer omdat de gegevens van Meander, als grootste aanbieder in de regio, niet zijn betrokken.

In de procedure vordert Meander onder meer de gemeenten te verbieden de inkoopprocedure voort te zetten, tenzij zij alsnog aantonen dat het vastgestelde combinatietarief van €29,59 is gebaseerd op de reële kostprijselementen als bedoeld in de rekentool voor hulp bij het huishouden van VNG/ActiZ.

Daarnaast vordert Meander de gemeenten te gebieden deugdelijk onderzoek te doen naar de reële kostprijs voor hulp bij het huishouden.

Oordeel voorzieningenrechter

De vraag die in deze kortgedingprocedure centraal staat, is of de gemeenten in voldoende mate aannemelijk hebben gemaakt dat het doorlopen proces en de vaststelling van het combinatietarief voldoen aan de daaraan gestelde eisen.

Kader en basisregels reële tarieven en kostprijsonderzoek

Voordat de voorzieningenrechter deze vraag beantwoordt, worden eerst de uitgangspunten van de AMvB reële prijs Wmo 2015, de daarin opgenomen kostprijselementen en enkele basisregels die voortvloeien uit eerdere jurisprudentie over reële tarieven herhaald, te weten:

• een tarief dat met inachtneming van de kostprijselementen uit de AMvB reële prijs Wmo 2015 tot stand is gekomen wordt voor een redelijk deskundige en goed opererende zorgaanbieder (ook wel de “gemiddeld efficiënte zorgaanbieder”) in beginsel geacht kostendekkend te zijn;
• de verantwoordelijkheid voor een gezonde bedrijfsvoering ligt bij de aanbieder en niet bij de gemeente;
• op gemeenten rust niet alleen een plicht tot het uitvoeren van een kostprijsonderzoek, maar ook tot het delen van de informatie en afwegingen die hebben geleid tot het vastgestelde tarief, en;
• het gebruik van een rekentool (zoals de door VNG/ActiZ ontwikkelde rekentool voor hulp bij het huishouden) is niet verplicht, maar kan wel een objectiveerbaar (hulp)middel zijn om tot vaststelling van reële kostprijzen te komen.

De voorzieningenrechter merkt op dat gemeenten op grond van deze basisregels in beginsel veel beleidsruimte hebben bij het bepalen van reële tarieven.

Voor wat betreft het door gemeenten uit te voeren kostprijsonderzoek bespreekt de voorzieningenrechter ook nog de volgende specifieke basisregels:

• het onderzoek naar de kostenstructuur moet voldoen aan de eisen die voortvloeien uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (vgl. artikel 3:14 BW);
• omdat gemeenten de relevante informatie in de markt moeten verzamelen, vraagt een zorgvuldig onderzoek ook om openheid en medewerking van aanbieders over de kosten die zij maken;
• het gaat uitdrukkelijk niet over prijsonderhandelingen, maar om prijsconsultatie;
• het kostenonderzoek moet zich richten op de uitgevraagde zorgvorm en de type zorgverleners die ‘noodzakelijk’ zijn voor die zorgvorm, én;
• in het onderzoek moeten ook specifieke omstandigheden, verbonden aan de regio waarin de hulp wordt verleend, in aanmerking worden genomen en moet acht worden geslagen op de organisatie- specifieke aspecten die een significante impact kunnen hebben op de kostenopbouw.

Uitgevoerd onderzoek gemeenten

In de procedure hebben de gemeenten toegelicht welke onderzoekshandelingen zij hebbenuitgevoerd om de relevante (kostprijs)data te verkrijgen. De gemeenten hebben daarbij aangegeven dat zij – om een zogenoemd ‘nulpunt’ voor een nieuw tarief te creëren – de volgende marktgegevens in hun onderzoek hebben betrokken:

• de eigen ervaringen binnen het sociaal domein sinds 2007 opgedaan in het kader van hulp bij het huishouden;
• de op verzoek verstrekte gegevens van de gecontracteerde aanbieders, onder wie Meander, die door deze aanbieders zijn verwerkt in de rekentool;
• de Benchmark Care 2019 van bureau Berenschot; een Kamerbrief (onduidelijk is welke); en
• een door Aelmo uitgevoerde onderzoek naar prijzen van gemeenten en zorgaanbieders in de regio.

Tijdens de zitting heeft Meander kritiek geuit op de punten 3, 4 en 5, zonder nader te ‘verfeitelijken’ dat de gemeenten deze marktgegevens niet in hun onderzoek mochten betrekken.

De voorzieningenrechter komt – kort gezegd – tot het oordeel dat Meander niet afdoende heeft onderbouwd waarom dergelijke marktgegevens niet ook gebruikt zouden mogen worden als indicatoren voor wat een reële kostprijs zou kunnen zijn. Hetzelfde geldt voor de Berenschot-benchmark en de Kamerbrief. Dat deze documenten over een ander soort zorg gaan, wil volgens de voorzieningenrechter niet zeggen dat ze niet relevant kunnen zijn voor de keuzes die gemaakt moeten worden binnen de hulp bij het huishouden. In de procedure heeft Meander niet aannemelijk gemaakt dat de gemeenten door het gebruik van de uitkomsten van het Aelmo-onderzoek en de twee andere bronnen relevante informatie hebben gemist, waardoor het onderzoek onvolledig en daardoor onzorgvuldig zou zijn.

De kritiek van Meander op punt 2 kan de voorzieningenrechter niet volgen. In de procedure heeft Meander niet weersproken dat drie van de vier gemeenten de gecontracteerde aanbieders om input hebben gevraagd en dat zij (in eerste instantie) niet inhoudelijk op het verzoek om de rekentool in te vullen en te retourneren heeft gereageerd. Evenmin heeft Meander een reden aangevoerd waarom de (vierde) gemeente die zich later bij de inkoopprocedure heeft aangesloten, zich niet zou mogen beroepen op het door de overige drie gemeenten in het voortraject uitgevoerde kostprijsonderzoek.

De gemeenten stellen zich voorts op het standpunt dat de later geleverde input van Meander alsnog is meegenomen en dat haar input zelfs tot enige aanpassing van de rekentool heeft geleid. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding te moeten oordelen dat deze stellingen onjuist zijn. Aan het standpunt van Meander dat in het kostenonderzoek geen rekening is gehouden met de input van de grootste gecontracteerde en regionale aanbieder (zijzelf) wordt dan ook voorbij gegaan.

Oftewel: de stellingen van Meander ten aanzien van de (kwaliteit) van het kostenonderzoek snijden volgens de voorzieningenrechter geen hout en kunnen niet leiden tot het oordeel dat de gemeenten onzorgvuldig hebben gehandeld.

Rekentool hulp bij het huishouden

Ten aanzien van de gebruikte rekentool voor hulp bij het huishouden van VNG/Actiz merkt de voorzieningenrechter nog op dat dit een door de branche ontwikkeld instrument en hulpmiddel is om de kostprijselementen zoals opgenomen in de AMvB reële prijs Wmo 2015 in de uiteindelijke prijs te verwerken. De rekentool is weliswaar op onderdelen ‘gevuld’ met suggesties aangedragen door bureau Berenschot na uitgebreid (benchmark)onderzoek, maar hiervan kan (naar boven of beneden) worden afgeweken om regionale en organisatorische verschillen in de rekentool te verdisconteren, en daarmee lokaal maatwerk te leveren.

Meander beklaagt zich er in de procedure – kort gezegd – over dat de antwoorden van de gemeenten op de bij nota inlichtingen gestelde vragen met betrekking tot de gehanteerde percentages en bedragen in de rekentool onvoldoende specifiek zijn en niet (afdoende) zijn gemotiveerd. Omdat de gemeenten hebben volstaan met een algemeen antwoord is de totstandkoming van de kostprijs volgens Meander niet transparant verlopen.

De verwijzing van de gemeenten naar een invulling op basis van de uitgevoerde marktverkenning onder lokale aanbieders is naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de magere kant, maar dat uitgegaan is van tariefelementen die kenmerkend zijn voor hulp bij het huishouden volstaat. De gemeenten mogen er volgens de voorzieningenrechter immers van uitgaan dat een behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver op het gebied van hulp bij het huishouden kennis heeft van de kostenstructuur van de gemiddeld efficiënte lokale zorgaanbieder en van de specifieke lokale omstandigheden. Voorts is nergens de verplichting geformuleerd dat gemeenten verantwoording moeten afleggen over de verschillen tussen de gekozen structuur en de suggesties in de rekentool, laat staan die van de individuele aanbieder.

Kortom: het gebruik van de rekentool is niet verplicht en afwijkingen hoeven volgens de voorzieningenrechter niet te worden gemotiveerd.

Eindoordeel voorzieningenrechter

Op grond van het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de totstandkoming van de reële kostprijs voor hulp bij het huishouden van de gemeenten voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Er is voldoende rekening gehouden met de specifieke omstandigheden, verbonden aan de regio waarin de hulp wordt verleend en er is voldoende acht geslagen op de organisatie-specifieke aspecten die een significante impact kunnen hebben op de kostenopbouw.

De vorderingen van Meander worden afgewezen en de gemeenten mogen vanaf 1 januari 2021 het combinatietarief van €29,59 voor hulp bij het huishouden hanteren.

Conclusie

Deze uitspraak over reële tarieven is de eerste in een lange reeks van uitspraken die gunstig uitpakt voor gemeenten. In dit concrete geval hebben de gemeenten volgens de voorzieningenrechter voldoende onderbouwd dat sprake is van een reëel tarief. Of het tij met deze enkele uitspraak is gekeerd is maar zeer de vraag. De bewijsplicht dat sprake is van een reëel tarief rust immers nog steeds op gemeenten en zij staan ook het komende jaar weer voor een weerbarstige opgave: het leveren van zorg aan een steeds groter wordende groep zorgbehoevenden passend binnen het daarvoor beschikbare budget.

Gepubliceerd op Pont |Zorg&Sociaalweb d.d. 18 december 2020 – “Eerste uitspraak waarin vorderingen van zorgaanbieder tot aanpassing tarief zijn afgewezen: is het tij gekeerd?

1. Vzr. Rb. Limburg 24 november 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:9229.