Jarenlang was het monopolie van NS op het hoofdrailnet vanzelfsprekend. Nu staat de positie van NS onder druk.

In 2020 stapten een aantal vervoersbedrijven, waaronder QBuzz, Keolis en Arriva, al naar de rechter om de gunning van de exploitatie van het hoofdrailnet (in aanbestedingsrechtelijk termen: de “concessie”) aan NS vanaf 1 januari 2025 te blokkeren. De vervoersbedrijven vingen toen bot, omdat de rechter vond dat het Europese Hof van Justitie zich er (eerst) over zou moeten uitlaten.

Ook de Europese Commissie komt nu in actie tegen de één-op-één gunning van de opdracht door de Nederlandse Staat aan NS. In de zomer stelde de Europese Commissie de Nederlandse Staat al in gebreke. Op 13 maart 2024 heeft de Commissie deze ingebrekestelling aangevuld, waarbij ze de in de zomer geuite bezwaren handhaaft.

Lees hieronder ons antwoord op vijf prangende vragen over deze ontwikkeling.

1. Waarom staat positie NS juist nú onder druk?

Het is niet toevallig dat het monopolie van NS juist nú onder druk staat.

Eind vorig jaar zijn de Europese regels voor het uitbesteden van OV-diensten veranderd met de wijziging van de “PSO-verordening”. Op basis van deze nieuwe regels geldt in uitgangspunt dat een concessie voor treinvervoer in uitgangspunt openbaar moeten worden aanbesteed. Deze mag dus niet zomaar één-op-één aan NS worden gegund. Als er wel rechtstreeks wordt gegund, gelden strengere voorwaarden, zoals een uitgebreide marktanalyse. Concurrenten van NS krijgen onder dit nieuwe regime dus beduidend méér kansen om (onderdelen van) het hoofdrailnet te exploiteren dan voorheen.

Hoewel de huidige concessie van NS pas eind dit jaar (31 december 2024) afloopt, heeft de Nederlandse staat de concessie al eind vorig jaar (21 december 2023) – slechts drie dagen (!) vóórdat deze strengere regels van kracht werden – opnieuw onderhands voor 9 jaar (tot 2034) gegund aan NS.

Het verbaast dan ook niet dat de Europese Commissie – als hoeder van de naleving van het Europese recht – in actie komt. Het heeft er immers alle schijn van dat de Nederlandse Staat de toepassing van het nieuwe regime heeft willen voorkomen met deze vroegtijdige gunning aan NS.

2. Wat is het standpunt van de Europese Commissie?

Eerste ingebrekestelling
In juli 2023 stelde de Europese Commissie de Nederlandse Staat al in gebreke. Deze ingebrekestelling richtte zich tegen het besluit van de Nederlandse Staat om de nieuwe concessie – op de valreep onder het ‘oude’ PSO-regime – rechtstreeks aan NS te gunnen. De Commissie stelde dat sprake is van omzeiling van de verplichting tot aanbesteden.

Aanvulling ingebrekestelling
Nu Nederland de onderhandse gunning in december 2023 desondanks heeft doorgezet, handhaaft de Commissie haar bezwaren.

Vorige week (13 maart 2024) stuurde de Europese Commissie een aanvulling op de ingebrekestelling uit de zomer van 2023. De Europese Commissie herhaalt hierin dat de vroegtijdige gunning een omzeiling van de verplichting tot aanbesteden inhoudt. Aanvullend stelt zij dat de Nederlandse Staat onvoldoende heeft geanalyseerd welke vervoersdiensten op het hoofdrailnet onder commerciële voorwaarden gegund zouden kunnen worden aan andere marktpartijen.

3. Kan Europa Nederland dwingen tot aanbesteden?

Ja, dat kan, maar niet op korte termijn.

De ingebrekestelling door de Europese Commissie heeft op zichzelf geen ‘opschortende werking’ en blokkeert dus niet de gunning en de uitvoering van de concessie door NS. Pas als deze kwestie uitmondt in een zaak bij het Europese Hof van Justitie en de Europese Commissie in het gelijk wordt gesteld, zou Nederland gedwongen kunnen worden meer concurrentie op het hoofdrailnet te bewerkstelligen. Een dergelijke procedure kan jaren duren, dus voorlopig zal een door Europa afgedwongen aanbesteding van (onderdelen van) het hoofdrailnet nog niet aan de orde zijn.

Het is overigens ook mogelijk dat de Europese Commissie en de Nederlandse Staat het al eerder eens worden, waardoor de procedure bij het Hof wordt voorkomen of ingetrokken.

4. concurrentie op het hoofdrailnet voorstelbaar?

Ja, dat is zeker voorstelbaar.

Allereerst: concurrentie op het treinspoor bestaat al. Voor een aantal spoorlijnen, die géén onderdeel uitmaken van het hoofdrailnet, hebben Provincies concessies verleend aan andere vervoersbedrijven dan NS. Denk bijvoorbeeld aan de spoorlijnen Groningen-Leeuwarden, waar Arriva rijdt, en het ‘Kamperlijntje’ (Zwolle-Kampen), dat wordt geëxploiteerd door Keolis.

Daarnaast zal met ingang van 1 januari 2025 het spoor naar een aantal internationale bestemmingen (Berlijn, Londen en Parijs) door andere vervoersbedrijven geëxploiteerd kunnen worden. Deze internationale lijnen zijn uit de nieuwe concessie van NS gehaald, waardoor concurrentie hier mogelijk wordt.

Ook in andere Europese landen (Verenigd Koninkrijk en Italië) bestaat al concurrentie op het spoor, voor bepaalde lijnen.

De Staatssecretaris zegt zelf in haar kamerbrief van 23 oktober 2023 dat het “op korte termijn” openbaar aanbesteden van het hoofdrailnet zou leiden tot “onzekerheid op het Nederlandse spoor voor de reiziger en de belastingbetaler”. Hieruit volgt echter dat óók de Staatssecretaris aanbesteden op het hoofdrailnet op langere termijn dus niet uitsluit.

Hoe aanbesteding en concurrentie op het hoofdrailnet er precies uit zou zien, is nog voorwerp van discussie.

5. Zal NS de positie als belangrijkste vervoerder hoofdrailnet binnenkort kwijtraken?

Nee, dat is niet waarschijnlijk.

De kans dat NS op korte termijn de positie als belangrijkste vervoerder op het hoofdrailnet geheel kwijt raakt, is klein. Dit lijkt vooralsnog ook niet de inzet van de concurrerende vervoersbedrijven. Het lijkt ook onwaarschijnlijk dat het fijnmazige en zeer drukbezette spoornetwerk in de Randstad geheel ‘ontvlochten’ zal worden en lijnen van dit netwerk apart zullen worden aanbesteed. Goede aansluiting van treinen op elkaar is hier immers van cruciaal belang voor de reiziger. Met meerdere vervoerders is dit zeer complex.

Het ligt meer voor de hand dat bepaalde lijnen aan de aan de randen van het netwerk worden opengesteld voor concurrentie.

De Staatssecretaris heeft ook al bij concessieverlening aangegeven deze mogelijkheden, als onderdeel van de ‘midterm review’ van de concessie in 2029, nader te onderzoeken. De Staatssecretaris houdt marktwerking op bepaalde trajecten (bijvoorbeeld sprinterdiensten Zwolle-Groningen en Zwolle-Leeuwarden en de stoptrein Apeldoorn-Enschede) uitdrukkelijk voor mogelijk. Ook is denkbaar dat in bepaalde tijdvensters (bijvoorbeeld in nacht) andere vervoerders hun diensten mogen aanbieden. Hoe dit er precies uit komt te zien, moet de toekomst uitwijzen.

Tot slot

De discussie over het creëren van meer marktwerking op het hoofdrailnet lijkt onvermijdelijk nu de Europese Commissie haar bezwaren handhaaft. De kans is aanwezig dat er tijdens de nieuwe concessieperiode (dus voor eind 2033) al meer marktwerking zal gaan plaatsvinden. Een interessante ontwikkeling, die het volgen waard is!